一是科学界定地方各级政府职能,明确划分各级政府事权。应根据公共商品的层次性和供给效率来划分地方各级政府的职能,确定其事权和支出范围。但要注意公共商品的收益范围会存在交叉性,并不严格地与行政区划相一致。因此,应遵循职能下放原则,凡是能够由较低一级政府行使的职责,就尽量下放事权。因为基层政府更接近公共商品的消费者——居民,能更好地了解居民的偏好,具有信息上的优势。
二是完善省以下分税制,构建科学的地方税体系。应由中央来设计一个性、规范化的省以下分税制财政体制方案,各省在这一框架下因地制宜地去贯彻落实。这一方案应是在合理划分地方各级政府职能的基础上,遵循财权与事权相对等的原则,根据各税种的特点,采用按税种划分收入的规范办法,来划分省以下各级政府的税收收入。在收入划分的过程中,应注重地方税体系的建设。根据国际经验,应将营业税作为省级财政的主体税种,并适时开征财产税,以此作为县级财政的主体税种。另外,为了实现地区间财力的合理分配,上级政府政策的有效实施,在我国的分税制中,还应当保留一定数量的共享税。但应该改革现行的税收共享办法,实行同源课税、分率计征的方式。同源课税的优点就在于,它可以使各级财政收入都能够随着经济的发展而自动稳定地增长,有利于使共享税成为地方各级财政的辅助甚至主体税种。财产税的开征以及同源课税共享办法的实行,使得各级政府都能够拥有自己的主体税种成为了可能,为建立科学的地方税体系奠定了基础。
三是将事权、财权关系法制化。科学划分地方各级政府间的事权、财权关系后,重要的还是要将这种划分制度化、法制化。与此同时,各级政府间事权和财权的调整也需要通过法律的程序加以规范,而不能再依据行政上的权力随意改变,以各级政府都能独立地行使其职权,从根本上理顺地方各级政府间的财政关系,消除基层财政困难的制度因素。